张晓辉律师

凌云律师事务所昆明办副主任、金融法律业务中心Ⅱ部主任

主要从事政府、国资国企法律顾问服务、企业投融资等法律事务，执业以来长期为昆明市人大常委会安宁市人民政府、宜良县人民政府、东川区人民政府、怒江州国资委(财政局)等政府机关和央企、各级国企和金融机构提供法律服务，具有较好理论水平和实务经验。

 

 

引言

据2018年8月国务院发布的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号文)。隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。

 

隐性债务的认定需满足以下三个条件：

 

1.决策主体是地方政府；

 

2.资金用途是公益性项目建设；（公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目）

 

3.偿债资金来源于政府财政资金。

 

2025年4月18日财政部发布《关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》。文章将根据隐性债务的定义和三个条件，分别对通报的六个案例进行分析，以帮助判定隐性债务认定的标准。

 

 

 

一、内蒙古自治区呼伦贝尔市通过违规捆绑包装政府和社会资本合作项目及向房地产开发企业借款新增隐性债务6.88亿元

 

2019年7月，依据呼伦贝尔市政府专题会议决定，海拉尔区政府与内蒙古撷英绿化管理有限责任公司签订项目合作协议，将第十四届全国冬季运动会主场馆周边绿化工程和城区道路路灯杆通信基站建设运营2个独立的项目，违规捆绑包装为1个不合规的政府和社会资本合作项目实施，并于2020年7月完成建设，截至核查日未产生经营收入，该政府和社会资本合作项目的政府全生命周期支出责任形成新增隐性债务3.96亿元；2018年9月至2020年10月，原海拉尔区房屋征收安置管理局（现海拉尔区房屋征收安置服务中心）向区内房地产开发企业借款7.01亿元，用于支付棚户区改造贷款本息等，截至2021年8月末，扣除已偿还部分，形成新增隐性债务2.92亿元。

 

中共内蒙古自治区纪律检查委员会、内蒙古自治区监察委员会，中共内蒙古自治区委员会组织部依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任呼伦贝尔市委常委、常务副市长陈某给予诫勉；对时任海拉尔区副区长王某某给予诫勉；鉴于时任海拉尔区区长杨某某因严重违纪和职务违法、职务犯罪，已被开除党籍、开除公职并判刑，对其不再追责；鉴于时任海拉尔区区长萨某某因其涉嫌严重违纪违法被立案审查调查，作并案处理，给予其开除党籍、开除公职处分。

 

1.决策主体

地方政府：海拉尔区政府（政府专题会议决定）、原海拉尔区房屋征收安置管理局（政府部门）。

 

2.资金用途

公益性项目建设：绿化工程、通信基站建设（公益性项目，服务公共利益，非市场化运作）、棚户区改造（公益性项目，保障民生）。

 

3.偿债资金

来源于政府财政资金：政府全生命周期支出责任（财政资金预算外支出）、财政资金偿还借款（用于支付棚改贷款本息）。

 

4.违规要点

违反《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）》（现已失效），规避新上政府付费项目审慎要求的限制性规定，将政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%，新增政府隐性债务。

 

 

 

二、吉林省四平市隐性债务化解不实2.85亿元

 

2016年，四平市住房和城乡建设局与四平市城市发展投资控股有限公司签订政府购买服务协议，约定以财政资金偿还四平市紫气大路跨铁路立交桥、四平市东丰路（仁兴街—一经街）上跨铁路立交桥、吉林省2013至2017年棚户区改造二期建设项目贷款。2021年上半年，四平市住房和城乡建设局以四平市城市发展投资控股有限公司向吉林银行股份有限公司申请的流动资金贷款，偿还该项目贷款并作为化债处理，造成隐性债务化解不实2.11亿元。2020年6月至2021年6月，四平市城市发展投资控股有限公司将通过定向债务融资工具募集的部分资金用于偿还到期隐性债务，并作为化债处理，造成化债不实0.74亿元。

 

中共吉林省纪律检查委员会、吉林省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任四平市委常委、常务副市长陈某给予批评教育；对时任四平市财政局局长郭某某给予诫勉；对时任四平市住房和城乡建设局局长刘某某给予诫勉；对时任四平市住房和城乡建设局财务科科长陈某某给予政务警告处分；对时任四平市城市发展投资控股有限公司董事长徐某某给予党内警告处分；对其他相关人员一并进行了处理。

 

1.决策主体

地方政府：四平市住房和城乡建设局（政府部门）、四平市城市发展投资控股有限公司（政府授权国企）。

 

2.资金用途

公益性项目建设：跨铁路立交桥建设、棚户区改造（公益性项目基础设施和民生工程）。

 

3.偿债资金

来源于政府财政资金：原协议约定以财政资金偿还贷款（隐性债务本质为财政偿还责任）；后续通过国企融资“化债”，但未改变财政最终偿债义务（实质仍依赖财政资金）。

 

4.违规要点

房屋征收安置管理局（行政事业单位）违规向企业借贷资金偿还棚改贷款本息，新增政府隐性债务。

 

 

三、黑龙江省佳木斯市承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等新增隐性债务15.73亿元

 

2019年至2021年12月，经佳木斯市政府授权，佳木斯高新技术产业开发区管理委员会、佳木斯市城市管理综合执法局、佳木斯市住房和城乡建设局与社会资本方签订特许经营权协议，以TOT、BOO、BOT模式实施佳木斯高新区污水处理厂项目、餐厨废弃物资源化利用项目、污水处理厂污泥处理工程等3个政府特许经营权项目，承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等，形成新增隐性债务15.73亿元。

 

中共黑龙江省纪律检查委员会、黑龙江省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任佳木斯市委副书记、市长丛某给予谈话提醒；对时任佳木斯市副市长王某某给予诫勉；对时任佳木斯市财政局局长王某某给予党内警告处分；对时任佳木斯市财政局副局长周某某给予政务警告处分；对时任佳木斯市住房和城乡建设局局长王某给予党内警告处分；对时任佳木斯高新技术产业开发区党工委书记、管理委员会常务副主任付某某给予党内警告处分；对时任佳木斯市城市管理综合执法局局长张某给予党内警告处分；对其他相关人员一并进行了处理。

 

1.决策主体

地方政府：佳木斯市政府（授权高新区管委会、城管局、住建局）。

 

2.资金用途

公益性项目建设：污水处理厂、餐厨废弃物处理、污泥处理工程（公益性项目，环保基础设施，非盈利性）。

 

3.偿债资金

来源于政府财政资金：政府承诺最低收益、固定回报和回购投资本息（实质为财政资金偿还责任）。

 

4.违规要点

特许经营模式项目，政府承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等，新增隐债。

 

 

 

四、河南省开封市杞县五里河镇通过国有企业垫付资金建设楼堂馆所新增隐性债务953.1万元

 

2021年4月，杞县五里河镇政府会议研究决定，委托县属国有企业杞县城市发展投资有限公司的子公司杞县德源城乡建设投资有限公司，负责五里河文化广场项目的融资、投资、招投标事宜。该项目于2021年7月开工建设，占地46.91亩，计划投资1701.97万元。截至2022年底，应支付施工方953.1万元，由杞县德源城乡建设投资有限公司使用自有资金垫付等方式筹集，形成新增隐性债务953.1万元。

 

中共河南省纪律检查委员会、河南省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任杞县政协副主席、五里河金三角片区改造项目指挥部副指挥长粟某某给予政务警告处分；对时任杞县五里河镇党委书记马某某给予诫勉；对时任杞县五里河镇镇长郭某给予诫勉；对时任杞县城市发展投资有限公司董事长侯某某给予诫勉；对时任杞县城市发展投资有限公司副总经理、杞县德源城乡建设投资有限公司法定代表人谢某某给予政务记过处分；对时任杞县城市发展投资有限公司副总经理、杞县德源城乡建设投资有限公司实际负责人刘某某给予政务记过处分；对时任杞县城市发展投资有限公司副总经理、杞县德源城乡建设投资有限公司分管财务领导耿某某给予诫勉；对其他相关人员一并进行了处理。

 

1.决策主体

地方政府：杞县五里河镇政府（政府会议研究决定）。

 

2.资金用途

公益性项目建设：五里河文化广场项目（公益性项目，公共文化设施，非市场化运作）。

 

3.偿债资金

来源于政府财政资金：国企垫付资金最终需政府偿还（财政资金预算外支出）。

 

4.违规要点

政府公益性项目施工方垫资建设，新增隐债。

 

 

五、云南省昆明市富民县通过所属国有企业筹集资金建设楼堂馆所新增隐性债务1.69亿元

 

2014年3月，富民县政府召开常务会议议定，由县属国有企业原富民县国有资产投资经营有限责任公司（现云南富民产业发展投资集团有限公司）自筹资金建设黎阳大厦。2020年5月项目建成后，富民县30家行政事业单位入驻黎阳大厦办公。黎阳大厦总投资共计1.89亿元，截至2022年底，富民县政府支付0.2亿元，企业垫付资金1.69亿元，形成新增隐性债务1.69亿元。

 

中共云南省纪律检查委员会、云南省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任富民县委书记李某某给予诫勉；对时任富民县县长周某某给予党内严重警告处分；对时任富民县县长王某给予党内严重警告处分；对时任富民县财政局副局长、县国有资产投资经营有限责任公司总经理、县国有资产监督管理办公室主任杨某某给予通报批评；对时任云南富民产业发展投资集团有限公司副总经理、董事长杨某责令作出书面检查；对其他相关人员一并进行了处理。

 

1.决策主体

地方政府：富民县政府（常务会议议定）。

 

2.资金用途

公益性项目建设：黎阳大厦建设（政府行政事业单位办公用房，公益性项目，非盈利性）。

 

3.偿债资金

来源于政府财政资金：国企垫付资金由政府承担（财政资金预算外支出）。

 

4.违规要点

政府公益性项目委托实施企业垫资，新增隐债。

 

 

 

六、青海省海东市通过国有企业直接借款新增政府隐性债务16.45亿元

 

2019年12月和2020年8月，海东城市开发建设投资有限公司依据海东市政府出具的给予其每年10亿元财政补贴文件，安排子公司海东市城乡投资发展有限公司、海东东林绿化苗木有限公司向中国农业发展银行海东市分行共计贷款18亿元，用于乐都区碾伯镇农村人居环境改造项目支出。截至2021年6月末，两笔贷款提款16.45亿元，形成新增隐性债务16.45亿元。

 

中共青海省纪律检查委员会、青海省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任海东市副市长白某某给予诫勉；对时任海东城市开发建设投资有限公司董事长妥某某给予党内警告处分；对时任海东城市开发建设投资有限公司副总经理兼财务审计部部长李某某给予批评教育。

 

1.决策主体

地方政府：海东市政府（出具财政补贴文件）。

 

2.资金用途

公益性项目建设：乐都区农村人居环境改造项目（公益性项目，乡村建设，非盈利性）。

 

3.偿债资金

来源于政府财政资金：依赖政府每年10亿元财政补贴（财政资金预算外支出）。

 

4.违规要点

地方政府通过城投公司向银行贷款用于公益性项目建设，地方政府以违规财政补贴的形式本质上是以财政资金提供贷款担保，新增隐债。

 

 

七、结语

 

以上所有案例均满足隐性债务的三个核心条件：

 

1.决策主体均为地方政府；

 

2.资金用途均为公益性项目（基础设施、民生工程、公共服务等，非盈利性）；

 

3.偿债资金均直接或间接依赖政府财政资金（预算外支出、财政承诺、垫付偿还等）；

 

再次印证了隐性债务问题的核心特征：地方政府以公益项目为名，绕开法定预算程序，通过财政兜底承诺或变相担保形成债务链条。