陶清文律师

凌云律师事务所交流培训分委委员、昆明办公室政府与公共法律业务中心Ⅳ部执业律师

专业领域：专注于法治政府、自然资源、征地拆迁、公司法律事务、合同法律事务等领域

引言

2025年1月7日，国家发展改革委会同有关部门研究制定的《全国统一大市场建设指引（试行）》（以下简称《指引》）对外发布，标志着我国市场经济体制改革进入系统性重构阶段。《指引》发布具有多重战略意义，该文件通过集成性制度设计，将分散于多部法律的市场规制条款升华为统一的操作指引，既是对《反垄断法》《招标投标法》等基础性法律的实践深化，更是构建新发展格局的“制度基础设施”创新。其战略意义在于通过法治化路径破除行政性市场分割，重构“全国一盘棋”的市场治理范式，为高质量发展提供制度性公共产品。

01 加快建设全国统一大市场，为何如此重要？

全球竞争格局中，市场资源已成为最具价值的战略要素。我国凭借超大规模市场基底与持续增长动能，正将其转化为国家发展的核心竞争力与抵御风险的战略支柱。

面对百年未有之大变局加速演进的复杂形势，加快构建全国统一大市场体系的战略意义进一步彰显：其一，通过打破市场壁垒实现要素资源的高效配置，不仅能显著降低制度性交易成本，更能为科技创新和产业升级培育优质生态；其二，依托统一市场形成的需求牵引效应，将有力推动供给侧结构性改革，通过高质量产品服务供给创造新需求，持续提升民生福祉。

02“加力破除地方保护和市场分割” 的法治化路径

本次《指引》在多方面强调统一尺度，破除壁垒，第七章围绕“规范不当市场竞争和市场干预行为”，重点针对地方保护、市场分割等阻碍市场统一的突出问题提出禁止性规定和整改要求。《指引》针对地方保护主义这一阻碍市场统一的顽疾，构建了包含禁止性规则、动态监管、区域协调的立体化治理框架。在法律逻辑上呈现出“破立结合”的双重面向：既通过禁止性规定破除地方壁垒，又通过机制创新构建长效治理体系。

《指引》第七章在规范框架设计上遵循“问题识别－机制保障”的二阶递进逻辑：

第一阶：第四十四至第四十八条针对“市场分割”的核心症结，通过禁止性规范直接阻断地方保护行为，其立法技术体现“负面清单管理”思维；

第二阶：第四十九条至第五十条构建动态监测与反馈机制，通过机制创新构建长效治理体系。

（一）破除地方保护与市场分割的规则整合

第四十四条至第四十七条通过“负面清单”方式，将散见于《反垄断法》《招标投标法》等法律中的禁止性条款进行集成升级，所直接规制的对象为行政机关以及其他具有管理公共事务职能的组织。

禁止商品流通限制条款（第四十四条）规定各地区不得限制商品和要素跨区域自由利用，该条规定为《反垄断法》第四十一条明确列举的行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力的情形，同时也与《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》第四条相衔接。

此外，《行政许可法》第十五条第二款“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”的规定，为《指引》第四十五条禁止增设审批条件、拖延办理等行为提供了上位法支撑。

《指引》第四十七条所确立的招标采购领域的禁止性条款则细化《招标投标法》第二十条“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容”的规定，强化可操作性。

（二）强调地方干预行为的合法性边界

第四十八条再次重申了地方干预行为的合法性边界，核心在于遏制地方政府通过突破国家法律框架的“优惠政策”扭曲市场竞争，其法律依据涵盖财政、税收、土地、环保等领域的强制性规定。

该条款所对应的包括如税收法定原则的刚性约束。《税收征收管理法》第三条明确：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行”，地方政府无权擅自减免税收或变相优惠。地方政府不得突破税收法定权限实施“财政返还式竞争”。典型案例如霍尔果斯影视公司“税收洼地”案，2017-2018年，超2000家影视公司通过空壳注册享受税收返还，实际未在当地经营。“税收洼地”导致企业注册地与实际经营地分离，引发跨区域税源争夺。又如环保领域，地方政策不得突破《环境保护法》第四十四条明确的污染物排放总量控制，在总量控制指标之下违规给予企业以环保政策优惠。

03 闭环治理机制的制度创新

《指引》第七章第二节“加强问题发现整改”中的第四十九条至第五十一条，构建了一套覆盖预防、监督、整改、反馈的闭环治理机制，旨在破除地方保护、市场分割等阻碍市场统一的顽疾。

（一）动态监管范式的转型（第四十九条）

第四十九条首创的“不当干预行为防范事项清单”突破了传统监管的静态性。本质是建立一种预警机制，明确哪些行为可能破坏市场统一，例如地方设定歧视性招标条件、强制企业本地注册等。通过提前列明禁止性行为，为地方政府和企业提供清晰的合规指引，减少“踩线”风险。但需警惕清单制定权的合法性争议，建议各地在进行清单设定时需严格遵守《立法法》第八十二条规定的权限。

（二）建立“立体化”线索收集机制（第五十条）

第五十条是构建市场秩序监督闭环的重要机制，其核心在于通过线索收集、专项整治、通报整改三位一体的制度设计，破除地方保护主义、维护市场统一。目前，中华人民共和国国家发展和改革委员会已在全国范围内设立“有违全国统一大市场建设问题线索征集网站”，这也是畅通妨碍统一大市场建设问题线索举报受理渠道的重要一步。动态清单（第四十九条）与常态化整改（第五十条）结合，既划定“底线红线”，又为地方创新留出空间。

（三）强调地方主动治理（第五十一条）

要求地方政府主动排查、核实并整改问题线索，建立案例报送机制，实质是将被动应对转化为主动治理。倒逼地方政府从“被动执行”转向“主动作为”，为全国统一大市场建设提供长效保障。 

 第四十九条至第五十一条通过“预防清单化、监督立体化、整改主动化”的闭环设计，将市场统一原则转化为可操作的治理工具。其成功实施依赖于动态调整能力（如防范清单迭代）、跨域协同水平（如数据共享平台建设）以及地方执行意愿，最终目标是实现“全国一套规则”的公平竞争环境。

04 结语

《指引》第七章的立法价值不仅在于破除既有壁垒，更在于推动我国从“政策驱动”向“规则主导”的市场治理转型。第七章的规定以《反垄断法》《优化营商环境条例》等为核心法律依据，通过细化禁止性行为清单、强化动态监管和跨区域协作，构建了破除地方保护、维护市场统一的制度框架。未来需进一步推动法律衔接，同时需建立跨区域利益补偿机制，确保政策可执行性。全国统一大市场建设是一项系统性工程，《指引》第七章通过法治化、机制化创新，为破解“市场分割”难题提供了制度方案。其成功实施有赖于中央与地方协同、法治与技术的深度融合，最终实现“全国一套规则”的公平竞争新秩序。

文章转载自【229号行政法治研究】