凌云探索 | 《行政复议法》修改为哪般（上）

288 2023-12-04 15:50

《行政复议法》

修改为哪般（上）

把行政复议打造成“民告官”主渠道

2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议表决通过了新修订的《行政复议法》（以下简称“新《行政复议法》”），自2024年1月1日起施行。

行政复议，是政府系统内部“刀刃向内”式的自我纠错机制，也是解决“民告官”行政争议的救济途径之一。

大家可能对“行政诉讼”比较熟悉，但对“行政复议”比较陌生。

某一个政府机关“欺负你”，如果你去法院告他，这是行政诉讼（打官司）；如果你去找他的上一级政府机关告他，这就是行政复议。区别在于，行政诉讼是政府系统内部解决，行政诉讼是让法院来裁判。

举个更通俗一点的例子，邻居家的熊孩子干坏事儿，于是找到他的老子（老爹、阿爷或者阿玛），他的老子了解情况后，也认为这个小孩“有点熊”了，于是乎，揍了他一顿。

在这个“熊孩子”的老子不护犊子（不官官相护）的情况下，相比去法院起诉，是不是直接向熊孩子的老子告状更快捷、高效？

我国的行政复议制度，就是要构建这样一个更快捷、高效、公正的行政纠纷处理机制，解决熊孩子的问题。

我国专门规范行政复议事务的法律，叫《行政复议法》，现行《行政复议法》（或称为“旧《行政复议法》”）于1999年施行，并于2009年、2017年分别作了部分修改，在加快建设法治政府、维护群众合法权益方面发挥了重要作用。

也就是说，旧《行政复议法》还是收拾了一批“熊孩子”，具体看下面的数据：

司法部公开信息¹显示：截至2021年底，全国范围内立案并审结行政复议案件共计244.4万件，纠正违法或不当行政行为35万件，纠错率14.3%。

在云南省范围内，纠正违法或不当行为的比例更高，《2019-2021年云南省行政复议工作情况报告暨行政复议典型案例》白皮书显示，2019-2021年，全省共受理行政复议案件6111件，纠错行政复议决定1396件，直接纠错率23.97%，纠错率呈逐年上升趋势。²

但是随着经济社会发展，现行行政复议体制也暴露出一些突出问题，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议《关于<中华人民共和国行政复议法（修订草案）>的说明》³列举了几个主要问题：

一是吸纳行政争议的入口偏窄，部分行政争议无法进入行政复议渠道有效解决。（“熊孩子”做的有些事，老子不想管，只能去法院）

二是案件管辖体制过于分散，群众难以找准行政复议机关，不利于将行政争议化解在基层和萌芽状态。（“熊孩子”的七大姑八大姨也可以管，不知道找谁；因为都能管，有的时候这些家长相互推诿，指望其他家长来管；且不同的家长，处理的方式不一样）

三是案件审理机制不够健全，审理标准不统一，影响办案质量和效率。（怎么管“熊孩子”，机制、流程不够健全，不统一）

本次《行政复议法》修改，着力解决以上突出问题，响应中央全面依法治国委员会《行政复议体制改革方案》，强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力，努力将行政复议打造成化解行政争议主渠道。

笔者将本次《行政复议法》修改的要点，整理、归纳如下：

一、取消政府工作部门的行政复议职责，集中行政复议管辖权

以改革前的云南省为例，省、市（州）、区（县）级政府，区（县）级、市级、省级政府的工作部门等都拥有行政复议职权，全省行政复议机关多达1000余个（本次改革后全省行政复议机关将由1000余个整合为近150个⁴），复议资源过于分散，资源配置效率低下。且同一个行政复议案件，往往两个行政机关均享有管辖权，不同行政复议机关对于事实认定、法律适用等的认知、认定存在差异，导致同一类型案件，审理标准不统一，出现“同案不同判”的情况。另外，很多群众对行政复议原本就比较陌生，加之行政复议机关“星罗棋布”，且旧《行政复议法》中行政复议管辖规则较多且复杂，很难准确找到、找准复议机关，若遇到相互推诿的情况，则阻碍更大。

笔者将修改后的《行政复议法》中的行政复议管辖规则，整理如下：

“六大领域”例外情形（只由上一级主管部门管辖）：

二、扩大行政复议受案范围

旧《行政复议法》的受案范围偏窄，未将较多行政行为明确列为行政复议的受案范围，导致难以最大限度吸附行政争议。

以行政协议为例，在新《行政复议法》施行前，《国务院法制办公室对<交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函>的复函》（国法秘复函[2017]866号）答复：“政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围”。

行政协议纠纷，系民事纠纷还是行政纠纷，司法实践中争议较大。很多人认为行政协议纠纷属于合同纠纷，比较典型的是“国有建设用地出让合同”，举一个例子：

大家认为法院驳回起诉是否有误？

以前主流观点认为“国有建设用地出让合同纠纷”属于民事纠纷，甚至《最高人民法院关于印发修改后的<民事案件案由规定>的通知》（法〔2020〕347号）“86. 建设用地使用权合同纠纷”下亦列了“建设用地使用权转让合同纠纷”这一民事案由。

但《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二条规定，国有自然资源使用权出让协议等行政协议属于行政协议，行政相对人提起行政诉讼的，法院应当受理。

根据该司法解释，《国有建设用地出让合同》属于行政协议，涉及行政纠纷，当然不属于民事诉讼的受案范围。

除了国有建设用地出让合同，行政协议还有政府特许经营协议，土地、房屋等征收征用补偿协议，矿业权等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，政府与社会资本合作协议等⁶。

本次新《行政复议法》也将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等“行政协议”，明确列入行政复议的受案范围，今后这一类协议的定性，将不再存在争议。

有的朋友问：区分、纠结民事纠纷（民事合同）、行政纠纷（行政协议）的意义何在？文字游戏......

当然有意义，按照行政纠纷处理，对群众存在如下好处：

注释（上下滑动）：

1 司法部《努力将行政复议打造成化解行政争议主渠道》

http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgwapp/fzgzapp/xzzfapp/fygzapp/202210/t20221028_466250.html

2 云南省司法厅《2019-2021年云南省行政复议工作情况报告暨行政复议典型案例》白皮书显示：1994年至2018年，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请30285件，其中受理22102件，受理率为72.98%。在受理的案件中，作出撤销4517件、变更336件、责令履行133件、确认违法146件等纠错行政复议决定5132件，直接纠错率为23.22%；采用调解和解方式结案604件，调解和解率为2.73%。近5年全省行政复议直接纠错率保持在20%以上，高于全国平均水平，行政复议机关单独作为行政诉讼案件被告败诉率为0.91%。

一是案件数量持续增长。2019-2021年，云南省各级行政复议机关共收到行政复议申请8228件，年均增长率为24.93%，全省行政复议案件数量呈现逐年增加态势，连续三年创历史新高。二是涉案领域相对集中。2019-2021年，行政复议案件主要集中在自然资源、公安、市场监管、劳动和社会保障、房屋征补（拆迁）等几个主要领域。三是新型案件不断出现。在传统行政复议案件类型的基础上，新类型的行政复议案件不断涌现。四是被申请人集中在基层。2019-2021年乡镇政府、县级政府及其部门作为被申请人的行政复议案件占全省案件总量的68.69%，行政争议大量产生在基层。五是纠错能力有所提升。2019-2021年，全省各级行政复议机关受理行政复议案件6111件，作出撤销、变更、责令履行、确认违法等纠错行政复议决定1396件，直接纠错率23.97%，纠错率呈逐年上升趋势。

3 详见2022年10月27日司法部部长唐一军在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议上所作的《关于<中华人民共和国行政复议法（修订草案）>的说明》，来源：中国人大网

http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202309/t20230906_431581.html

4 来源于中华人民共和国中央人民政府《云南省着力推进行政复议体制改革整合优化职责队伍推出多项便民措施我省着力推进行政复议体制改革》，网址：https://www.gov.cn/xinwen/2021-07/14/content_5624828.htm

5 住房公积金管理中心系行政法规授权组织，《住房公积金管理条例》第十条直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。前款规定的住房公积金管理中心可以在有条件的县（市）设立分支机构。住房公积金管理中心与其分支机构应当实行统一的规章制度，进行统一核算。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。

6 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”